A relação entre universidades e mercado produz os resultados esperados no Brasil?

A relação entre universidades e mercado produz os resultados esperados no Brasil?

Em notícia¹ publicada pelo jornal Folha de São Paulo, intitulada “Inovação avança nas universidades federais, mas relação com mercado é falha, diz CGU”, tivemos ciência do Relatório de Avaliação sobre a Economia de Inovação das Universidades Federais², elaborado pela Controladoria Geral da União (CGU). Nesse artigo traremos um resumo do relatório e faremos comentários adicionais.

Introdução

A Controladoria Geral da União (CGU) avaliou as “capacidades, atividades e recursos existentes nas 69 universidades federais (IFES) necessárias ao desempenho pleno do papel da academia no ecossistema de inovação nacional.”

Foi dada atenção especial aos seguintes tópicos:

1) Capacidade de as IFES transferirem tecnologia para a sociedade, bem como os fatores que restringem esse movimento.

2) Sistema de incentivos internos e externos e o conjunto de obstáculos limitadores da plena conversão das capacidades e recursos das IFES em resultados para o sistema de inovação.

3) Governança do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI) do ponto de vista da integração entre a Política de CT&I, Política Industrial e Políticas de Educação Superior.

O estudo realizado pela CGU foi realizado tendo como motivadores: a estagnação, desde os anos 2000, da taxa de empresas que implementaram inovação; a posição ocupada pelo Brasil no Global Innovation Index (em 2022, em 54º lugar); a importância das IFES para o desenvolvimento do SNCTI.

A inovação no Brasil

Apesar de ser o 10º colocado entre as maiores economias do mundo, segundo o ranking da Austin Rating (2022), o Brasil ocupa o 54º lugar no Global Innovation Index. Além disso, em termos de competitividade, é o 59º colocado entre 63 economias do mundo, conforme indica a 34ª edição do Anuário de Competitividade do IMD.

 

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Implementação de inovação na indústria

A baixa competitividade do Brasil pode ser considerada como um efeito do baixo índice de inovação implementada nas empresas. Em nosso país, a partir de dados da Pesquisa Industrial de Inovação Tecnológica (Pintec), há um cenário de estagnação nesse índice nos últimos 20 anos, o qual oscila entre 31% e 38%. Ao olharmos para países mais desenvolvidos, como Canadá, Alemanha e Suécia, por exemplo, o índice de inovação implementada nas empresas varia entre 60% e 88%.

Outro dado relevante captado pela CGU foi aquele referente às atividades consideradas importantes pelas empresas que implementaram inovação. Esse dado revela uma baixa interação entre universidades e empresas no Brasil. Apesar da expansão do número de empresas que implementaram inovação utilizando universidades como fonte de conhecimento – de 16,44% no período 1998/2000 para 28,52% no período 2015/2017 -, “o grau de importância das informações obtidas é baixo ou não relevante para cerca de 83% das empresas que implementaram inovações nos períodos analisados”.

Tal cenário culmina no fato de que “ao nos situarmos no cenário internacional, segundo dados da Global Innovation Index (2022), o Brasil se posiciona na 78ª posição dentre os 132 países avaliados quanto à colaboração universidade-indústria para P&D.”

Quantidade de pesquisadores nas empresas no Brasil

Segundo os dados mais recentes produzidos pelo Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE), “o percentual de pesquisadores nas empresas brasileiras, segundo dados de 2014, era de 27%3, contingente baixo quando comparado a países que se desenvolveram econômico e socialmente”. (Figura 1)

Figura 1 – Percentual de pesquisadores por setor de emprego – 2020

Percentual de pesquisadores por setor de emprego – 2020

Fonte: Main Science and Technology Indicators of Korea (2022)

Pressupostos teóricos utilizados na avaliação da CGU

Modelo da Tríplice Hélice

O modelo da Tríplice Hélice foi adotado “como arranjo que maximiza o desenvolvimento da inovação através da interação governo-empresas-academia”.

Proposto por Henry Etzkowitz e Loet Leydesdorff, o modelo baseia-se na “interação não linear entre o governo, a academia e as empresas que dão origem a organizações híbridas e redes bilaterais e trilaterais fundamentais para o desenvolvimento baseado no conhecimento e na inovação”. (Figura 2)

Esse modelo distancia-se de teorias que dão ênfase exclusivamente ao papel do governo, das empresas, ou de ambas, no desenvolvimento da inovação, sustentando “que as interações e relações triádicas academia-empresas-governo favorecem a formação de um ambiente dinâmico no qual o conhecimento cruzado faz surgir organizações híbridas tais como: joint ventures, empresas spin-off em universidades, parcerias entre empresas e centros de pesquisa, entre outras.”

Figura 2 – Interação governo-empresas-academia segundo modelo Tríplice Hélice

Fonte: Elaborado pela CGU

Não linearidade do processo de inovação

Em seu relatório, a CGU apresenta a evolução do processo de inovação, demonstrando que este “não é estritamente sequencial e que assume múltiplas dimensões.”

  • 1ª Geração – Tecnollogy Push: assume que mais pesquisa e desenvolvimento resulta em mais produtos bem-sucedidos;

Figura 3 – Modelo Tecnollogy-Push

Fonte: ROTHWELL (1994)
  • 2ª Geração – Demand-Pull: assume que o mercado é o direcionador da inovação, sendo a pesquisa e o desenvolvimento meramente reativos no processo;

Figura 4 – Modelo Demand-Pull

Fonte: ROTHWELL (1994)
  • 3ª Geração – Coupling Model: pode ser compreendido como uma fusão dos modelos anteriores com o diferencial de não ser linear e multirelacional.

Figura 5 – Modelo Coupling Model

Fonte: ROTHWELL (1994)

Fonte: ROTHWELL (1994)

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Políticas de CT&I do Brasil

O conjunto de normas produzidas pelo Brasil para tratar de políticas públicas de CT&I “reflete, em diferentes níveis, o modelo da Tríplice Hélice como arranjo ideal para o desenvolvimento da inovação.”. Em seu capítulo IV, a Constituição Federal de 19883 previu tratamento prioritário à pesquisa científica e tecnológica, uma vez que esta recebeu como missão solucionar os problemas brasileiros e desenvolver o sistema produtivo nacional.

Para isso, o Estado estimulará:

1) a formação e o fortalecimento da inovação nas empresas e nos demais entes públicos ou privados;

2) a constituição e a manutenção de ambientes promotores da inovação (a exemplo dos parques e polos tecnológicos);

3) a atuação dos inventores independentes; e

4) a criação, absorção, difusão e transferência de tecnologia.

Após o norteamento dado pela CF/88, “foram instituídas a Lei nº 10.973/20045 e, posteriormente, o Decreto 9.283/2018, denominados como Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação a fim de estabelecer medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional do País.”

Complementarmente, foi criada em 2020 a Política Nacional de Inovação4, visando estabelecer a governança do ecossistema nacional de inovação. Foram definidos 6 eixos para classificação das atividades de inovação:

1) a ampliação da qualificação profissional por meio da formação tecnológica de recursos humanos de empresas, de ICT e de entidades privadas sem fins lucrativos, a fim de estimular a busca de novas estratégias e alternativas de soluções tecnológicas;

2) o alinhamento entre os programas e as ações de fomento à inovação promovidas pelos órgãos e pelas entidades públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e o estímulo a investimentos privados, de acordo com as prioridades definidas pela Câmara de Inovação;

3) o estímulo da base de conhecimento tecnológico para a inovação que gere soluções tecnológicas;

4) a proteção do conhecimento adquirido pela inovação, de modo a proporcionar ao titular da criação intelectual:

a) os meios de defesa do direito de propriedade contra a apropriação indevida do conhecimento por parte de terceiros; e

b) o direito de uso ou de exploração de sua criação;

5) a disseminação da cultura de inovação empreendedora, correspondente a um conjunto de práticas baseadas em valores e em princípios que visem à inovação a fim de gerar mudanças de paradigmas na economia; e

6) o estímulo ao desenvolvimento de mercados para produtos e serviços inovadores brasileiros, que se constituam como ambientes em que os entes federativos, as empresas, as ICT, as entidades privadas sem fins lucrativos, as agências de fomento, as organizações da sociedade civil e os consumidores se articulem, com vistas a incentivar o desenvolvimento tecnológico, o aumento da competitividade e a interação.

O relatório da CGU aponta também as sinergias existentes entre a Política Nacional de Inovação e a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação. Além disso, o Plano Nacional de Educação e o Plano Nacional de Pós-Graduação têm em si relações estreitas com o tema inovação. O relatório cita as recomendações por este último para o tema da inovação:

  • Apoio à manutenção de patentes universitárias depositadas, como incentivo à promoção da interação universidade-empresa;
  • Estímulo à formação em propriedade intelectual, inovação tecnológica e empreendedorismo, abrindo novas perspectivas para o país, com incentivo para a coparticipação de empresas em linhas de pesquisa científica e tecnológica duradouras;
  • Estímulo ao desenvolvimento de projetos de pesquisa aplicada em parceria entre ICTs e empresas.

Logo, podemos concluir que “as estratégias e planos apresentados possuem alto nível de interrelação, conforme se depreende pelos macro objetivos apresentados, o que exige uma governança de robusta para coordenar tais políticas.”.

A realidade observada

O relatório apresenta, por fim, os achados durante a coleta de dados e informações junto às IFES e através de bases de dados de outras instituições, como o IBGE, por exemplo. A seguir, apresentamos aqueles que julgamos serem mais relevantes para uma visão geral do cenário que envolve a atuação das IFES no modelo da tríplice hélice.

Sobre os outputs e outcomes das atividades de inovação nas IFES

Baixa taxa de transferência de tecnologia das propriedades intelectuais (Pis) requeridas pelas IFES:

  • Entre 2000 e 2020 houve um aumento da quantidade anual de requisições de PI pelas IFES na ordem de 33 vezes;
  • A média de transferência de tecnologia (TT) frente ao total de PIs é de 3,49%;
  • A quantidade de TT apresenta tendência de queda nos últimos 10 anos.

Distribuição heterogênea da geração de propriedade intelectuais na rede de universidades federais:

  • 20% das IFES foram responsáveis por 60% das PIs geradas;
  • Em termos da relação PIs/Docentes, das 69 IFES pesquisadas, 36 se encontram abaixo da média;
  • Das 10 IFES mais produtivas, apenas 3 estão entre as maiores universidades em número de docentes.

Distribuição heterogênea da geração de spin-offs na rede de universidades federais:

  • 51 das IFES informação não ter gerado spin-offs;
  • 6 IFES respondem por cerca de 74% das spin-offs geradas.

Obstáculos instrumentais às atividades de inovação nas IFES

Complexidade do processo de estabelecimento e execução de parcerias e burocracia excessiva para a execução de projetos:

  • 22,93% dos pesquisadores apontaram que a burocracia para contratação de projetos junto a financiador/unidade produtiva é obstáculo para a realização de parcerias;
  • 23,89% dos pesquisadores apontaram que a burocracia para a realização de projetos nas IFES é obstáculo para a realização de parcerias;
  • Em cerca de 77% das IFES o tempo para aprovação de projetos foi considerado pelos próprios gestores como passível de redução.

Barreiras de acesso impostas ao setor privado quanto à infraestrutura, ao capital humano e ao conhecimento gerado pelas IFES:

  • Em geral, as IFES não dispõem de meios de comunicação adequados para viabilizar uma interação do setor privado. Em seus sites, áreas que tratam de temas como “Captação de Demandas”, “Ofertas de Serviços Técnicos” e “Parcerias” são precariamente estruturados.
  • Os docentes percebem uma deficiência de compreensão dos pesquisadores sobre as demandas do setor privado, o que indica uma dificuldade de participação em redes, parcerias ou capacidade de se anteciparem às necessidades dos integrantes do ecossistema de inovação.
  • 28% das IFES têm ações sistemáticas de prospecção de parcerias;
  • Há ainda, apesar de previsão no Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação (MLCTI), discussões de ordem jurídica acerca da prestação de serviços técnicos especializados pelas ICTs.
  • Apenas 37 das 69 IFES são credenciadas para realizadas atividades de Pesquisa e Desenvolvimento em Tecnologias da Informação e Comunicação junto às empresas habilitadas à fruição dos incentivos da Lei nº 8.248/1991 – Lei de Informática.
  • Regramentos internos às IFES insuficientes para a segurança do pesquisador exercer atividades relacionadas à inovação:Não há um regramento interno na maioria das IFES para viabilizar um ambiente propício à inovação, o que gera insegurança para pesquisadores e agentes externos que desejam valer-se das capacidades das universidades;

Inexistência de regras para tratar eventual conflito de interesse em situações que envolvam empresas (spin-offs) ligadas a pesquisador:

  • 47,71% dos pesquisadores afirmaram ter interesse em criar spin-off, indicando um campo para antecipação riscos e preparação de condições para segurança dessas transações;
  • Esses mesmos pesquisadores têm a percepção de que são bastante importantes os obstáculos existentes para a manutenção de spin-offs, notadamente quanto a possíveis conflitos de interesse, e o uso de ativos físicos da universidade e capital intelectual dos pesquisadores;
  • Situações de aparente conflito entre o MLCTI e a Lei de Conflito de Interesses geram insegurança para a realização de atividades de inovação pelos pesquisadores, a exemplo das situações envolvendo o licenciamento de PI, o aporte de recursos institucionais e o uso de instalações por empresa (spin-off/startup) criada ou gerenciada por pesquisador.

Incentivos às atividades de inovação

Inexistência de critérios diretamente relacionados à inovação para a alocação de recursos nos mecanismos de governança das parcelas discricionária e obrigatória dos orçamentos das IFES:

  • Apesar da previsão legal para a distribuição de recursos, as atividades e produtos da inovação não são considerados no rateio às IFES;
  • Em relação aos mecanismos de governança das despesas obrigatórias de pessoal ativo, não há previsão de critérios de distribuição baseados na missão das IFES no âmbito do SNCTI e do Sistema Federal de Ensino.

Ausência de registro da inovação como produto gerado pelas IFES:

  • Há desconhecimento e divergências conceituais sobre o significado do termo inovação. Foi observada uma divergência no entendimento do conceito de inovação pelos coordenadores de projetos e os NITs;
  • Atividades e produtos de inovação não estão sendo registrados e divulgados pelas universidades. Cerca de 50% das IFES registram a inovação quando atrelada a PI e cerca de 30% quando aderente ao conceito do Manual de Oslo, independentemente da geração de PI, ou ao conceito de Inovação Social.

Inexistência de diretrizes estratégicas no PDI relacionadas à inovação:

  • Os temas fomento a parcerias, empreendedorismo, produção de propriedade intelectual, transferência de tecnologia e prestação de serviços técnicos especializados não são amplamente abordados nos PDIs das IFES.

Capacidades, atividades, estruturas e recursos para inovação

Estruturação insuficiente dos NITs – carência de pessoal e qualificação, perante as competências estabelecidas na Lei nº 10.973/2004:

  • Apesar do amplo e complexo rol de competências atribuídas aos NITs pelo MLCTI, a carência de estrutura de pessoal compatível com suas atribuições é apresentada pelos Núcleos como fator crítico à execução das atividades de inovação;
  • No Plano de Cargos e Carreiras dos Técnicos Administrativos de Educação não há cargos compatíveis com as atribuições de gestão de atividades de inovação. Adicionalmente, as cotas de autonomia para realização de concursos são distribuídas por classe de cargos do plano de carreira, constrangendo a discricionariedade do gestor.

Necessidade de fortalecimento do conhecimento técnico para gerir e executar todo o ciclo inovativo nas IFES (requisição da PI, transferência de tecnologia e sua valoração, abandono de PI):

  • Maioria das universidades possui taxa de indeferimento de PI superior à média de 14,67% do conjunto de depositantes no INPI (patentes e modelos de utilidade, 2014 a 2017);
  • Apesar de o pesquisador participar das etapas de pesquisa de anterioridade e redação de patentes em cerca de 90% das IFES, 71,69% dos pesquisadores afirmaram não ter recebido capacitação sobre propriedade intelectual;
  • 73% das IFES não possuem procedimento para abandono das PIs.

Previsão incipiente nas Políticas de Inovação das IFES da destinação aos NITs dos recursos provenientes de atividades de inovação:

  • 10, ou seja, 15% das 69 Universidades analisadas não apresentam destinação dos ganhos econômicos com propriedade intelectual em seus regulamentos internos, sendo que 31 (45%) não tem previsão específica de destinação para os NITs;
  • Das 25 universidades que preveem destinação dos ganhos econômicos para os NITs em suas Políticas e que constam percentuais de rateio, 23 (92) destinam aos Núcleos menos que 50% dos recursos arrecadados pelas atividades de inovação.

Deficiências na governança do conjunto da infraestrutura física de pesquisa nacional afetando a estratégia e a priorização dos investimentos pelas agências de fomento:

  • Há pelo menos 6 anos as dotações para investimento no orçamento das Universidades Federais são residuais;
  • Entre 2010 e 2020 foram desembolsados cerca de R$ 2 bilhões pela Finep para financiamento da infraestrutura de pesquisa das IFES, porém sem um diagnóstico rigoroso sobre a infraestrutura existente e suas necessidades de manutenção.

Baixa participação dos financiamentos da Finep em modalidades em que a parceria ICT-empresa é pré-requisito:

  • Dos cerca de R$ 9.8 bi desembolsados pela Finep no período de 2015 a 2021, cerca de 80% foram destinados a modalidades reembolsáveis, em geral, voltadas para atores privados;
  • Do total de subvenções, recursos reembolsáveis e não reembolsáveis aplicados pela Finep no período de 2015 a 2021, apenas 2,3% são projetos com efetiva parceria com ICTs;
  • O Fundo Setorial Verde Amarelo, voltado a financiar projetos que possuam parceria ICT-Empresa, e que já teve valores empenhados próximos a R$410 mi em 2010, praticamente não teve projetos executados nos últimos 5 anos.

Baixa participação das modalidades de bolsas e auxílios diretamente afetas a inovação no total de dispêndios do CNPq:

  • Entre 2010 e 2020, houve redução dos dispêndios do CNPq em bolsas e auxílios à pesquisa diretamente relacionados à inovação de cerca de 63%, frente a uma redução geral de em torno de 50%.
  • As modalidades de bolsas e auxílios diretamente afetas a inovação representaram cerca de 4,4% do total de recursos aplicados pelo CNPq no período de 2010 a 2020.
  • A modalidade de bolsa DT – Produtividade Desenvolvimento Tecnológico e Extensão Inovadora foi aquela que teve percentual de pesquisadores beneficiários com maior geração de PI, conforme Figura 34. Entretanto, sua execução em 2020 representou apenas cerca de 1% dos dispêndios totais em bolsas e auxílios do CNPq.

Baixa formação dos pesquisadores nas temáticas de inovação e empreendedorismo:

  • Baixo índice de oferta de capacitações aos docentes sobre inovação, empreendedorismo e propriedade intelectual;
  • O ritmo de crescimento dos mestrados e doutorados profissionais vem diminuindo nos últimos 10 anos, o que vai de encontro à necessidade de expansão do percentual de pesquisadores nas empresas.

Conclusões da CGU

A auditoria focou na avaliação do papel das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) como um elemento essencial da Tríplice Hélice no ecossistema de inovação. A questão central era se as IFES possuem arranjos jurídicos-institucionais, incentivos, capacidades, atividades e recursos suficientes para desempenhar seu papel conforme o modelo da Tríplice Hélice.

Resultados

Os resultados mostraram avanços significativos na geração de Propriedade Intelectual (PI) pelas IFES nos últimos 10 anos, com um aumento de cerca de 400% entre 2010 e 2020. Isso ocorreu apesar da diminuição das despesas discricionárias e investimentos voltados às universidades federais. Este aumento reflete o esforço das instituições em produzir tecnologias aptas à incorporação pela sociedade.

A partir dessas propriedades intelectuais, surgiram inúmeros casos de sucesso que impactaram positivamente a sociedade, seja pela dinamização e sofisticação da matriz econômica nacional, seja pela contribuição para problemas públicos nas áreas de saúde, meio ambiente, agricultura, entre outros.

Desafios

No entanto, a geração de PI na rede de universidades federais ocorreu de forma heterogênea, com 20% das IFES respondendo por cerca de 60% das PIs geradas. Além disso, apenas 6 IFES respondem atualmente por cerca de 74% das spin-offs geradas.

Os desafios identificados incluem a baixa taxa média de transferência de tecnologia (TT), restrições quanto às capacidades e recursos institucionais, e a necessidade de melhor regulamentação e de avanço da cultura da inovação nas universidades federais.

Especificamente, apenas 29 das 69 IFES realizaram transferência de tecnologia de PIs, e das 17 universidades mais antigas, 53% não realizaram transferência. A proporção de PI com transferência de tecnologia tem apresentado tendência de queda nos últimos 10 anos, saindo de cerca de 9% no ano 2000 para a taxa de 3,49% em 2020. Esses números merecem atenção, pois a inovação só se materializa quando o conhecimento acadêmico protegido pela PI é transferido ao setor produtivo.

Capacidades e Recursos das IFES

A auditoria identificou desafios significativos para a estruturação dos Núcleos de Inovação Tecnológica, bem como a necessidade de discussão sobre a estratégia de composição das carteiras das agências de fomento – CNPq e Finep. Isso é crucial para induzir melhor as parcerias ICT-Empresa e a geração de tecnologias.

Compreensão das Demandas do Setor Produtivo

Há uma deficiência de compreensão dos pesquisadores sobre as demandas específicas do setor produtivo e da sociedade. A insegurança jurídica para a utilização plena do Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação também foi um ponto crítico identificado.

Regulamentação Interna das IFES

Foi verificado que apenas 21% das IFES possuem normas sobre o uso por terceiros de laboratórios, equipamentos, recursos humanos e capital intelectual. Isso aponta para a necessidade de mais regramentos internos para proporcionar segurança jurídica aos pesquisadores.

Governança do Sistema Nacional de CT&I

Os achados da auditoria apontaram a necessidade de aperfeiçoamento da governança do Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação. Isso inclui a integração das políticas de CT&I, Educação Superior e industrial, e a estruturação de uma política de dados sobre CT&I focada em padronização de métricas e publicação de dados.

Incentivos à Inovação

Por fim, a auditoria destacou a necessidade de rearranjo e fortalecimento dos incentivos internos e externos às IFES às atividades de inovação. Isso inclui a política de progressão de docentes, a avaliação dos programas de pós-graduação realizada pela Capes e a avaliação das instituições de ensino superior no âmbito do Sinaes.

Em resumo, a auditoria revelou avanços significativos, mas também desafios consideráveis para as IFES no ecossistema de inovação. É crucial abordar esses desafios para garantir que as universidades possam continuar a desempenhar seu papel vital na Tríplice Hélice do ecossistema de inovação.

¹ https://www1.folha.uol.com.br/educacao/2023/12/inovacao-avanca-nas-universidades-federais-mas-relacao-com-mercado-e-falha-diz-cgu.shtml

² https://eaud.cgu.gov.br/relatorios/download/1559362


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Edwin Lima é consultor em Recursos para Inovação (Incentivos Fiscais, Captação de Recursos e Gestão da Inovação) e atua há mais de 10 anos assessorando empresas a melhorarem seus resultados através de recursos para inovação, contemplando as áreas de incentivos fiscais para P&D (Lei do Bem, Tecnoparque Curitiba entre outros);captação de recursos para projetos (FINEP, BNDES, FAPESP entre outros) e implementação de sistema de gestão da inovação (ISO 56002).

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